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| 加快以市场为取向的各项改革 |
| 2003/11/4 9:10:46 来源： 打印本页 |
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在我国处于由计划经济向社会主义市场经济过渡、由相对封闭向积极参与国际分工转变的社会转型期的今天，谁的改革力度大，谁的体制就活，谁就能赢得发展的先机。十一届三中全会以来各地各条线的实践证明，谁首先在计划经济体制的约束中取得突破，谁的发展就领先一步。改革之初的安徽如此，后来居上的广东、浙江也是如此。
有经济学家测算，作为经济体制改革最重要的一条主线——市场化程度，我国目前刚过５０％，只能属于准市场经济国家，尚有许许多多的束缚市场经济发展的条条框框急需突破。因此，推进各项制度的改革，是我们落实李源潮同志要求连云港“融入全省‘两个率先’大局”和市委掀起新一轮思想大解放、项目大推进、环境大建设、经济大发展热潮的具体行动。没有以市场为取向的改革行动，解放思想只不过是停留在口号上的空喊，对外开放和招商引资工作就不会有很大起色，在浓烈的计划经济色彩下以政府行为来强力推进经济建设也只能是暂时的轰轰烈烈而大都会留下难咽的苦果。
一、多年改革的基本成果
为了解决计划经济长期积累的深层次矛盾和经济发展不同阶段所产生的问题，我国的改革以市场为取向，以建立社会主义市场经济体制框架，构造公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展格局为目标，先易后难，重点突破，循序渐进，积极推进国有企业改革、农村税费改革，调整中央与地方、政府与市场、国家与企业、效率与公平等各方关系，努力消除制约经济发展的体制性障碍，使市场机制在经济运行中基本成为基础性调节机制，９０％以上的农产品和生产资料、９５％以上的工业消费品由市场来决定价格和供求关系，劳动力市场、房地产市场、技术信息市场等要素市场逐步发展。为适应加入世贸组织和对外开放的要求，我国在政府行政审批制度改革、服务贸易体制改革、农村经济体制改革、垄断行业改革等方面加快了步伐。为了兼顾公平与效率，政府不断推进收入分配制度改革，努力健全社会保障体系。目前，国家以间接调控为主的宏观调控体系初步形成。
从我市看，国有大中型企业改制面达91％，78％的中小企业退出国有集体资本；乡镇企业改制基本完成，非公有制经济实现增加值占GDP比重达42.1％；2002年80个改革发展重点项目全面完成，康缘药业成功上市，正大天晴、港口股份完成上市辅导，29户企业依法进入破产程序；城镇职工三项医疗制度和粮棉流通体制改革稳步推进，社会保障体系初步建立，城市管理体制和土地使用制度改革逐步推进；在全省率先改革行政审批制度，市级审批项目减少573项；农村税费改革和各项配套改革取得重要成果，取消和降低收费项目182项，农民负担人均减少101.8元，减负率达50.7％。
二、加大改革力度的必要性
虽然我们的改革取得了令人瞩目的成效，但同时也应该看到，我们目前还只是“初步建立”了社会主义市场经济体制，与一个比较成熟、完善和定型化的社会主义市场经济体制相比还有较大距离。这些差距主要表现在：
——产权制度改革滞后。不少一般竞争性行业仍然有大量国有经济配置其间，国有企业的组织结构包括产权结构虽然进行了积极的调整，但是政企不分以及更深层次的政资不分的问题依然存在；不少企业虽按现代企业制度要求实行了公司制改革，但一定程度上存在形式重于内容的问题；农村集体经济和乡镇企业产权模糊，城乡私有产权和劳动者所有的劳权不时为各种借口所侵犯。
——生产要素市场化程度过低。一半以上的全社会固定资产投资为国有经济投资，主要是行政审批式的计划配置，非国有投资也有一部分要经过行政审批；反映资本要素价格的利率尚未真正市场化，金融信贷仍然实行管制利率；除少数国有土地使用权实行招投标外，绝大部分还未按市场化操作，还是行政审批和政府定价；由于受户籍制度的影响，城乡统一的劳动力市场远未形成；这些生产要素市场的双轨制不仅制约了要素资源的合理流动和优化配置，而且带来了政府部门的权力“寻租”。
——收入分配制度还没有真正破题。在市场经济条件下如何实现按劳分配和体现其主体地位，按劳分配如何与按生产要素分配相结合，以及分配方式如何适应当代先进生产力发展的要求，如何做到兼顾公平与效益等都需要改革的实践中予以解决。
——政府管理体制改革和各项配套改革正处于攻坚阶段。行政审批制度改革尚处于起动阶段；政府职能“越位”、“缺位”、“错位”同在，政府与市场、政府与企业、政府与公民的关系有待进一步的理顺；入世后市场经济中的国民待遇原则、公平竞争原则、政策透明原则、监管法制化原则还需要在政府行政管理中贯彻实施；政治体制改革、科教体制改革、社会保障制度改革需要与经济体制改革进一步的相配套和协调。
以上存在的问题，虽然是从全国范围的考量，但具体到连云港市，应该说全部存在，只是在程度上有深有浅，在具体的改革任务上有轻有重而已。这些问题的存在，对我们的经济发展制约程度越来越明显。因此，我们各级政府、部门要按照 “一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响民发展的体制弊端都要坚决革除”的要求，遵循“三个有利于”原则，把改革作为解放思想的具体行动，作为政府推动发展的主要措施，坚决冲破各种计划经济体制遗留下的不合市场经济发展的条条框框。
三、当前改革的重点
（一）深化国有资产管理体制改革。
虽然我市国有大中型企业改制成效显著，国有资产监管体制初步建立，但与全国一样，存在着运营效率不高，收入分配不合理，资产时有流失，政企职责不明，政资机构不分，有的政府部门仍然同时兼有国有资产出资人职责和社会管理者职责，出资人由多个部门分割行使，管人、管事与管理资产相脱节，“五龙治水”导致无人负责与行政干预并存等问题。
党的十六大对这方面的改革提出了明确要求，中央政府率先成立了国资委，并确定管理１９６家关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业的职责范围。对于我市来说，应按十六大精神，抓紧成立国有资产管理机构，对全市国有资产行使出资人职责，管人与管事相结合。但同时要防止由内部人控制企业，走到“老板加婆婆”的老路。对于县及县以下来说，可根据实情，通过成立资产经营公司来运作和管理国有资产，确保国有资产的保值、增值。
（二）加速推进国有企业改革。
按照十五大和十六大的精神，对关系国民经济命脉的基础产业领域、全社会提供公共产品的领域、关系国防安全的军事工业领域、关系到国家竞争力并具战略性的高新技术产业领域的大中型企业，由国有资本控制，掌握在国家手中。除此以外，国有资产应同民间资本、海外资本平等竞争。就我市来说，要加快国有资本从一般竞争领域和中小企业基本退出，重点抓好40个改制项目，使国有经济比重在全市下降到２５％左右。
与此同时，对国有大中型企业实行股份制公司制改革。目前我市大中企业除极少数外都实行了改制，但存在着一些问题制约着企业的进一步壮大、做强：第一，在实行股份制改革的企业中，国有股一股独大现象比较普遍，没有做到投资主体多元化，形不成多个投资主体互相制约的格局；第二，一些以国有股为大股东的公司受由不良资产和没有竞争力的母公司所控制，其董事会成员为母公司所任命，母公司有可能通过各种手段干预其经营管理，有的甚至将其作为母公司的“提款机”；第三，法人治理结构不规范，股东大会形同虚设，董事不懂事，不能很好代表出资人利益，特别是很难体现中小股东的参与和意愿，存在“内部人控制”现象。
对此，要进一步探索公有制特别是国有制的多种有效的实现形式，对一股独大的企业向私人资本和外资出售部分股权，减少国有股比重；对于不适合外资和私人资本进入的企业，应向国内其他国有企业出售部分股权，由多家国有公司大体均衡地共同持股，避免一家说了算。同时，要按李源潮同志国有资本向优势产业集中、向优质企业集中、向优秀企业家集中的要求，积极推动以资本为纽带的强强联合，这样既可改变一股独大的局面，又可做大做强企业，增强企业竞争力。比如医药行业是我市的支柱产业，也是最具活力的行业。据专家分析，去年，全国医药企业有６７００家，销售额约３０００亿元，到２０３０年，中国医药市场容量可扩大到８．４万亿元。国外医药企业对我医药市场虎视眈眈，已做好进入我市场的准备。作为我市医药企业，必须打破行业界限，通过规范的股份制重组，在相互联合的同志，积极吸收外地资本，打造有世界竞争力的企业。同时，国资管理部门要按照规范的公司制要求，处理好所有者与经营者的关系，明确股东会、董事会、监事会、企业工会和经理层的各方关系、职责范围，使其既能有效制衡，又能充分发挥各方潜能。
（三）引入竞争机制，推动垄断行业改革。
垄断行业是我国国有经济最集中的领域。从经济学意义上讲，垄断分三类，即自然垄断（以输送网络系统为基础的规模经济如电网、自来水、煤气等，一家经营比多家经营更有效率），行政垄断（政府行为的地区封锁和业务主管部门的行业封锁），经济垄断（少量企业以竞争优势限制和排斥竞争，包括企业之间的限价、价格同盟）。当前我国行政垄断除烟草、食盐外，大部分为地方封锁和原先计划经济遗留下来的行业中划定的经营（势力）范围，这部分随着市场经济秩序的整顿，已越来越形不成垄断；对于经济垄断，由于我国市场的集中度低，这个问题不突出，当然也要防止和反对。比较复杂的是自然垄断行业的改革及引入竞争问题。由于经济、技术的原因，对于自然垄断行业，过去只能运用价格法来限制其暴利。但根据国外的经验和随着科技的进步，不少原来属于自然垄断的行业，都可以引入市场竞争机制或部分引入，从而大大提高效率，降低成本。
研究表明，几乎所有的自然垄断行业都既有自然垄断性业务，又有非自然垄断业务。如电力、煤气和自来水供应行业中的线路、管道业务，电信行业的有线通信及铁路运输中的铁轨等属于自然垄断业务，其它均为非自然垄断业务。再如电力行业，除高压输电和低压配电外，其它部分如电力设备供应、电力生产和供应都属非自然垄断，均可多家经营，多家发电竞价上网。对于我市来说，政府可以对控制范围内的行业如自来水、煤气、公交等，先行改革，引入竞争。当然，当前我国存在的问题不是因为自然垄断妨碍市场竞争和提高效率，而是那些自认为是自然垄断行业，主管部门运用行政权力，阻挠竞争，保护既得利益并力图固化。
（四）领先一步积极推进文化体制改革。
有专家认为，高新技术产业和文化产业是世界上最有前途的产业。在高新科技的支持下，新的文化产业群作为国民经济的新的增长点迅速崛起，在质和量上大大超出以往，已成为一些发达国家的支柱产业。在美国，文化产业所创造的社会价值占社会总产值的30%以上，每年达到近9000亿美元。美国400家最富有的公司有72家是文化企业；英国文化产业年平均发展速度是经济增长的2倍；日本娱乐业的年产值早已超过了汽车工业的年产值；美国的文化产业增加值在国民生产总值中已达１０％，而我国只在１％！据专家测算，２００５年我国的文化消费市场将达到５５００亿元规模。国际文化产业巨头在入世前就瞄准了我国的这块“奶酪”。
面对如此严峻的形势，我国文化产业不仅在规模、资金、产品的质与量以及效益上无法比拟，而且在思想观念上、经营理念上、管理体制上存在明显差距。一是过分强调文化的事业特性和宣传教育功能，反对文化产业化。二是认为文化不是产业，至少不是可以带来丰厚利润的产业。三是一些文化企业和主管部门，从维护既得利益出发，满足于自身的垄断地位。比如一个书号卖上万元，一张演出证多的卖到几十万，有的国营演出公司靠向民营公司倒卖批文养活自己。四是文艺团体负重前行，文化产品营销水平低下。国有文化企事业单位一方面冗员过多，包袱沉重，另一方面人才严重流失，缺乏用人自主权；文化产业市场机制不健全，很多文化产品还靠红头文件组织观众，进行营销，内部分配不能与绩效挂钩。
面对传统文化产业的资源配置机制与市场化要求的这种尖锐矛盾，面对文化体制改革落后于整个国家改革进程特别是经济体制改革的现实，面对加入世贸组织后等待进入我国文化市场的海外文化巨鳄，面对广阔的文化市场需求，作为国有文化企事业单位和承担其管理任务的各级政府，已容不得半点的犹豫不决和瞻前顾后，必须立即积极行动起来，不等不靠不看，从对人事制度和分配制度的小修小补到大刀阔斧地改革文化管理体制，改革文化单位内部机制，推动文化中介机构发展。
其一，对现有的文化企事业单位进行梳理，从文化事业和产业角度界定现有文化单位的性质。按十六大的要求，属于国家重要新闻媒体和社会科学研究机构，重大文化项目和体现国家民族特色的艺术团院，重要文化遗产和民间工艺等予以政策扶持；对于可营利性的文化行业，国有资本逐步退出，收缩战线为民营资本进入留出空间。
其二，改变目前按地域或行政一纵一横条块分割的管理模式，建立统一大市场。就一个地方来说，可以将宣传、广播、电视、报纸、杂志、文化、艺术等部门合并，在成立一个兼管意识形态检查和政府监管责任部门的同时，组建国有控股的文化产业公司参与市场竞争。
其三，政府（党委）意识形态综合管理部门改变对文化事业单位的微观管理以及半脱钩的管理方式，通过实行新闻检查制度、文化产品检查制度、演出市场管理制度对文化产业采取宏观的、方向性的管理。
其四，建立文化公益事业扶持制度。政府应按照一定的财政收入比例，根据需要有计划地加大文化基础设施建设，满足广大人民群众的需求；建立文化公益事业扶持基金，运用项目招标等方式，对重点文化工程进行扶持；制定文化公益事业捐赠制度，运用免税和冠名等措施，鼓励社会各方捐资兴办文化公益事业。
（五）深化分配体制改革。
多年来，我国实行社会主义按劳分配分配原则，但由于“左”的思想观念和对按劳分配原则的错误理解，实际上是大锅饭下的平均分配，其时的基尼系数在０.２８以下，属于绝对平均；改革开放之初，小平同志倡导让一部分人先富起来，国家推行按劳分配为主体的多种分配方式，突破了越穷越光荣的误区，极大调动了劳动者的劳动热情；党的十四大提出“效率优先、兼顾公平”，对社会分配原则作出了重大的调整；党的十五大进一步提出“按劳分配与按生产要素分配相结合”，将市场经济中促进经济发展的一个重要方面纳入分配范畴；党的十六大进一步“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，并规范“初次分配注重效率”、“再次分配注重公平”的分配操作方式。
由于种种原因，目前我国的收入与分配状况，还远不能令人满意。一方面，收入差距在拉大，反映差距的基尼系数达到０.４７，有专家甚至认为超过了０.５；城市居民收入与农村居民收入比由改革开放之初的１.５倍拉大到在的约3倍；既有上千万的富裕阶层，也有３０００万人处于贫困线下。另一方面，存在着严重的平均主义和与劳动贡献相脱节、与按劳分配相背离、与生产要素不相关的不合理分配方式，不同地区同行业或同地区不同行业的相同贡献者收入相差几倍。
这些现象，已不同程度地影响到人们劳动积极性的发挥，一定程度上制约了生产力的发展，甚至还可能成为引发社会不稳定的潜在因素。对此我们必须高度重视，从深化收入分配的体制与机制入手，让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流。具体讲：
一是深化国有企事业单位和公务员工资制度改革，建立正常的工资增长机制。建立以岗位工资制为主的基本工资制度，以岗定薪，适当拉开不同岗位间的收入差距，提高关键岗位和有突出人员的收入水平。推进福利待遇货币化，将交通通讯和职务消费纳入工资，公开透明。在国家还没有好的办法之前，各地可以根据经济发展的实际需要进行大胆改革。
二是改进国有企业经营者和技术人员收入分配方式，推行年薪制、职工持股、技术和知识产权入股、股票期权制等分配制度，形成激励和约束机制。
三是规范社会分配秩序，加强垄断行业收入分配的监管，对电力、电信、民航、烟草、保险和自来水等行业的过高收入进行合理调节。
四是在规范市场秩序，取缔非法收入的同时，建立健全社会保障体系，依法实行最低工资制度。积极推进医疗保险制度和义务教育制度改革，做到老有所养，幼有所教，病有所医。
（六）加速推进政府行政体制改革。
对于市场经济条件下政府的作用和定位问题，人们的认识有一个逐步深化的过程。英国古典经济学家亚当 斯密认为，政府只是一个“守夜人”的角色，市场经济的发展无需政府发挥多大的作用。而凯恩斯则认为，完全市场经济条件下，由于资本家对利益的追求，容易形成集体的不理智行为，从而产生“钟摆效应”，一时间地生产大批的短缺和高利润产品，导致市场产品超量过剩，带来经济危机。因此，需要政府进行干预和调节。
过去一个较长时间，我国政府体制采用了前苏联适应计划经济体制的模式，不仅中央政府如此，地方政府也同样实行了对经济发展采取了政企不分、政府完全干预经济的做法。改革开放以来，我国从实行有计划的商品经济到实行社会主义市场经济，但还处于这种变革之中；无需讳言，建立在计划经济体制上的上层建筑——政府的政治体制，尤其是地方政府机构改革还处在落后于市场经济发展的状况。由此，带来了政府，包括地方政府在市场经济管理中的越位、缺位和失位。为此，党的十六大报告对政府与国有企业的关系、政府管理经济的职能包括宏观调控的职能作了重新界定。各级地方政府应从以下方面对职能予以改革定位：
第一，把发展经济作为地方政府的首要职能。重点应放在以下四个方面：一是是优化经济发展的政策环境。清理过去计划经济体制遗留下来的各项规章制度、政策措施、行政审批项目并予以规范，使之符合市场经济要求和国际惯例；二是严格实行政企分开，予企业充分的用人、用工、决策、经营自主权参与市场竞争；三是运用补贴、减免等经济手段，千方百计增加就业机会；四是招商引资，扩大经济规模。发展壮大招商引资中介组织，由中介机构组成精干队伍或根据企业愿望组织企业决策者外出招商。政府可以由少量领导、宣传人员组成小组外出定向推介地区环境、资源、生态优势以及市场容量、产业政策。
第二，积极开展市场监管，优化发展环境。依法严厉打击有毒、有害商品的销售，杜绝衣食住行等方面的有害和不安全因素，严厉查处侵犯知识产权、经济诈骗等违法活动，维护市场经济秩序，营造一个让人放心、安全的消费、生产、经营和创业的环境；成立相关机构，依法对银行、保险、证券、工商企业、环保、技术卫生等多方面进行监管；建立诚信社会，在银行、税务、投资经商、企业注册、公证等方面建立信用档案，发展信用评级中介机构；严格按照国家有关商品的技术参数、性能指标、元素含量和安全指标，规范企业的生产和销售，并建立便利的查询网络。
第三，强化社会管理效能，兼顾社会公平。剥离企业办社会职能，理清事业代政府和政府管理交叉、重叠、混乱等现象，按照市场经济原则规范政府的社会管理职能。一是运用经济杠杆，如税收等，调节过高收入；推动和完善养老、失业、医疗保险体系，建立低保、扶贫和社会救助机制。二是发展科学、教育、文化、卫生、体育事业，实施城乡道路交通、环境卫生以及其它事关国计民生、地方长期长展和社会安全、稳定的重大项目和基础设施建设。三是依法维护社会治安，打击各类刑事犯罪行为、营造良好的社会秩序；做好环境保护工作和计划生育工作，控制人口增长，提高人口素质，实行人口环境资源相协调的可持续发展；四是积极推动建立行业协会等民间组织、社区组织及其它社会中介组织，参与政府管理，尊重和保护公民参与政府管理、决策、监督等合法权益。
第四，优化政府服务职能，改善政府形象。首先，为经济主体提供信息服务，及时通过网络查询系统和其它公共信息渠道让经济主体了解一个地区的产业政策、投资热点、资源和市场的供求关系，减少经济主体决策的盲目性，以促进地区经济的良性发展。其次，在义务教育、基础科研等提高公民生活质量诸方面力所能及地提供有效的公共产品服务。再次，建立保证政府履行公共服务职能的法规和制度以及制约监督体系，在实行广泛的咨询、质询和招投标的基础上向全社会公开政府审批项目名录、性质、内容、时间、收费标准以及对公务员和服务机构的处罚标准，并实施全过程的透明化以接受社会和新闻监督。
除以上改革的重点内容之外，各级政府还应该积极推动政治体现改革、财税体制改革、金融体制改革、粮食流通体制改革以及农村税费等各项改革。
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